中國租界與租借地

中國租界與租借地
雲程
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當人類開始進行貿易，就有外地棧居的需求，而隨著貿易規模的擴大與貿易路線的延長，定居的需求逐漸增加。此時，不但同一國的商旅匯聚集在一起，也產生了「領事」的制度以團結權來保護己方利益。相對的，定居地的政府若因管理能力的原因不願意外邦人隨意居住、來來去去，也會設法幫助劃定一塊區域，並以公權力或透過民事買賣、租賃的方式讓外國人與特定區域居住。換言之，這種特別給外國人民居住的區域，不但是外國的利益，更是當地國的期望。

◆從「商館」到「居留地」（租界）
西漢的時候中國就已設置專區管理經商的外國人。明代的時候，葡萄牙人以年銀500兩的租金租下澳門，並享有總督下的高度自治。換言之，這種管理外國人的需求，自古有之。清代，全球海運更便捷後更是如此。
廣州十三行是中國17世紀末至19世紀中葉對外貿易的特殊組織，它可以代表清政府行使對外貿易的特權，與各國商人進行海外貿易。1757年，乾隆下令關閉其他商市的海關，獨留廣州通商，外國商人、全國進出口貿易都集中在廣州。清政府將外貿事務交由廣州「行商」代理，行商將廣州城外接近珠江一帶的不動產，租給各國商人，作為商住用途，這些樓房稱為「商館」，又稱為「外商洋行」，或俗稱「十三行」。十三行商館的兩層小樓房沿著珠江一字排開，商館前的廣場上，美國、英國、瑞典等國家的國旗飄揚。
1842年的〈南京條約〉與翌年的〈五口通商章程〉，中國允許開放港口並設置居留地（租界，settlement or concession）。原本已有「商館」，但〈南京條約〉時英國人想要在通商口岸自由居住，但中國拒絕。最後「大皇帝恩准英國人民帶同家眷，寄居大清沿海之廣州、福州、廈門、寧波、上海等地貿易通商無礙。」

◆租界（居留地）與租借地
多數人無法分辨租界與租界地，事實上連大清政府也馬鹿不分的混用，造成後世的困擾，唯有日本人做過詳細的分類研究。
後世產生誤會的原因之一，是因為以北京話發音所致，若以台灣話發音則可以效分別。不過，即使如此也不如日文或英文的分辨力：租界（居留地，settlement or concession）；租借地（leased territory）。前者顯然因「人」的居住需要而產生，後者就是主要因為「地」的重要性而存在。
如前所述，居留地就是外國商人因文化不同，在有限的通商口岸生存所必須集中居住的地區，而這區域是經過政府的核准並透過公權力徵收再轉租，或直接透過民間租賃土地建物（但不包括水域）而來。是對當地住國政府與外國人雙方都有益處的制度。由於來自於貿易與居住的需要，所以並非只有中國才有租界，世界上的貿易據點多有相似的制度。
租借地則並非因為通商所需而租賃的，是外國政府因為戰略等需求而向當地國政府租賃的大塊土地、廣大的水域與緩衝區。膠州灣、威海衛、新界、旅順大連就是租借地。
在中國，叫做租借地的有膠州灣（德國）、旅順大連（俄國）、威海衛（英國）、廣州灣（法國）、新界（英國）。這些地點，都具有戰略價值或實際需求。1898年法國將廣州灣租下之後，併入法屬印度支那接受法國總督之管理。為了抗衡此以為了實際需求，英國於1899年租借新界，雖然租界的地區包括了深圳灣以及大鵬灣（即範圍直達岸邊），但是允許中國的兵艦使用。有趣的是，港英時代的香港範圍與特區（SARS）時代不同：港英時代範圍及於海濱，而特區時代則退出相當距離。不過，即使在港英時代，協議中仍允許中國艦隻無害通過的。

◆租借地的統治
租借地通常是一國為軍事戰略需要而向當地國租有時限的土地，這樣的區域包括可陸地與水域。在區域之外，還設立緩衝的區域（中立區或隙地），有時此區域內僅允許當帝國與租借國軍隊通行，有時也不准當地國軍隊進入。租借地的管理是由租借國派駐總督或行政長官，兼理軍政與民政兩權。相對的，租界則由領事或僑民組成的是政機構自行管理。德國將之視為德國政府直接管轄的「保護領」（protectorate）。英國則由國王直接任命民政長官做為副總督。廣州灣則設置民政長官，由法屬印度支那總督直接管轄。換言之，租借地的管理類似於殖民地。
准此，租借地的法律制度和當地完全不同，當地人（和他國人）完全接受租借國司法管轄。但旅順大連是明訂於條約的例外。
租借地不必付租金，相對的租界卻要付租金給地主。租界因屬於民間、商業性質，所以對於軍事行動是中立的，但租借地因具有軍事性質，故租借國的敵國會攻擊租借地。

◆租界的其他樣態
租界還有一種純民間的形式，就是主要由傳教士開發的多位於山區與海濱的避暑地。其中以廬山牯嶺（1885-1927）的規模最大，其餘尚有河北北戴河（1898-1932）、浙江莫干山（1898-1928）和河南雞公山（1903-1935）等。這是和當地地主以「永租」的方式取得土地，並仿照租界的工部局設置「避暑會」自行管理，與外國政府無關。避暑地因屬於純然私人開發，即使毗鄰租界，也不接受租界的管理當局「工部局」（Municipal Committee）或「領事」的管理。避暑地是接受當地國的司法管轄。避暑地也會流通外國或當地的通貨：除中國的通貨之外，廬山就流通（英系）香港上海銀行以及（日系）台灣銀行的貨幣，也可用九江當地英國人發行的支票做為特殊貨幣。廬山是第一個避暑地，蔣介石喜歡往那邊跑，而雞公山是第一個收回的避暑地。
另有一種外國人居留區，是一種未形成的「準租界」狀態，行政上仍是雙方共同處理。台灣的淡水、台南、打狗，是通商口岸也聚集一些外國商人，是否為「租界」或是「準租界」值得進一步研究。租界，畢竟也與台灣有關。
多數人誤以為租界是外國人主動甚至欺壓的產物，殊不知還有一種「自願租界」。1844年廈門開港後，因居住環境不理想，外國人紛紛搬遷到鼓浪嶼。1902年八國聯軍後大清政府與各國領事簽訂〈廈門鼓浪嶼公共地界章程〉，主動將之做為「公共租界」，目的在希望尋求各國保護。叫做公共租界的還有上海以及煙台，只是煙台有疑義。
也有人將鐵路沿線的帶狀土地視為一種租界。1896年的〈中俄密約〉，以及〈東省鐵路合同〉允許俄國建造鐵路以及將沿線的土地透過公有土地由政府給予、私有土地予以價購的方式，建立享有民政、警察、司法、稅收、衛生、教育等權利的鐵路附屬地（鐵路附屬地自治）。這些鐵路與地方在日惡戰爭後的〈朴次茅斯條約〉移轉給日本，日本則稱之為「外地行政領域」，由南滿鐵道株式會社管理。

◆租地的模式：民租、國租、民向國租
租界，原先是中國劃定（上海）一個區域讓外國（英國）人可以「向中國地主」租地建屋居住，外國人不能選擇區域。這樣的制度，是承襲自中國的「土地承租制」：即給地主「押租」（保證金），並於每年秋天繳交「年租」。這個「年租」必須比地主向政府繳交的地稅多。如此一來，外國人取得田面權、土地使用權、業主保留田底權、土地所有權、秋後收取地租。這就是「民間－－民間」的租約，也稱為「民租」。
1859年，兩廣總督租與英國廣州城外的「沙面」（為瀉湖或潮間帶的小島，日後僅以橋樑與廣州相通），成為「政府－－政府」的土地租借，即「國租」。法國與英國交涉，願意出資20％的地基改善工程經費，以換取20％的區域成立法租界。1861年英國與法國是與中國政府個別訂立〈沙面租界協定〉。約訂：每年繳交地租下中國放棄在區域內的一切權利；禁止華人居住（本來就沒有住人）；允許艦艇巡邏。
還有一種是「民向國租」，就是先由中國官方收購所有土地，然後再由外國人向中國官府承租。
有人將「國租」稱為租界（concession），而將「民租」稱為居留地（settlement），卻略過「民向國租」的方式。又有細分為專管租界（concession）、專管居留地（settlement）、公共租界（International settlement）、公共居留地（International settlement）、默許公共居留地（International settlement by sufferance）、自闢居留地（Voluntary settlement）等幾種。

◆租界章程的內容
1843年11月上海開埠後，1845年集成具有「租界根本法」地位的〈上海土地章程〉23條。
〈上海土地章程〉特色如下：
‧華洋分居；
‧界內華人土地只能租給洋商、反之亦然；
‧實施「永租制」；
‧界內由此外國專管；
‧華人開設店鋪要外國領事發給執照；
‧洋商擁有市政建設權，也擁有部份徵稅權以不建設經費之不足；
‧中國保有部份管轄權，如華人犯罪之管轄、會同訂地價、地租必須為「道契」等；
‧只能懸掛（英國）國旗。
‧租地的手續，由洋商直接和地主達成協議（道契），呈報中（道台）、英（領事）雙方核准。

◆「永租」與「事實上取得所有權」
「永租」雖然是租界租賃土地的規定，但其實是中國農村的租地方式。後來變押租為地價、變年租為地稅，使得租界內進行類似於買地的永租制。
1845年〈上海土地章程〉所實施的「永租制」，即一次繳交10倍的押租金，使押租金等於地價，而將年租降低至地稅的程度；地主不得任意停租、增加租金、轉租；換言之，外商在「實際上」取得土地所有權；對現代人而言，該注意的是「永租」與「事實上取得所有權」的關係。這兩者在理解上似有出入，前者似乎主動權在貸方，後者則主動權在賃方。

◆租界統治架構
英租界有納稅人會議，由領事、外商領袖召集，有投票權的是租地與租借房屋者，有嚴格財產限制。英租界的〈土地章程〉由英國樞密院授權駐華公使制訂、修改，再呈請英王批准。修訂章程一般由工部局提出，經納稅人會議通過，經領事團、公使團送該國政府同意。
上海公共租借，日常行政受當地國領事團與駐京公使團的監督，但並不直接干涉，納稅人大會是由領事團過半數同意召開。
法租界的基本法〈市政（公董局）組織章程〉，由法國政府制訂。立法權歸於領事為主席的公董局董事會，納稅人大會無立法權。領事，是最高行政長官，有權召開選舉人大會，選舉工部局董事與指派部分董事，以及召開董事會議，並批准決議。法國政府與法國公使對於租界有直接或間接的監督權。
日租界，有兩種基本法〈居留民團法〉與〈居留民會規則〉。前者實施於較先進的地區（天津、漢口），由日本政府直接制訂頒行；後者實施於較落後的地區，由當地領事制訂頒行。前者的日本僑民組成「居留民團」，行政體制介於自治與獨裁之間，領事不獨攬行政權，主要為掌握警察權；領事、公使、外務大臣都有監督權。居留民所選舉的「居留民會」（半數以上需為日本籍）擁有立法權，居留民所選舉的而「居留民行政委員會」則為日常行政機構。在後者，居留民可選舉議員會，議員會有立法權與行政權，但領事擁有最終決定權。
德租界接近於英；俄奧租界介於英法租界之間；義比租界接近法租界。
美租界，體制大致與英租界相同，也僅有上海與天津兩地而已。當時，美國經歷南北戰爭，氣力較差，較無實力開闢租界，力主開放。上海美租界是由傳教士所開，領事未介入，雙方政府也未締約。不久就與英租界合併。基本上美租界並無獨立的行政機構，頂多有臨時的公所。

◆租界的駐軍防衛
1853年太平天國期間，上海危急，租界成立「萬國義勇軍」以及「協防委員會」，並對太平天國與大清宣布「中立」。1854年，三國領事召開49個外國租地人大會，制訂〈上海英美法租界租地章程〉，為保障生命財產安全而創立某種形式的市政機關，使之成為「自治政府」，即「工部局」（Municipal Committee），並請三國海軍繼續駐軍，也設立警察（巡捕）。換言之，若當地國政府無法保障秩序，則外僑社區就會「自力救濟」，此行為並非只針對中國，在世界各地都是一樣的。
1860年10月的〈北京條約〉擴大通商港口包括到台南、淡水；詳細規定領事裁判權，包括洋人犯罪由領事審理，華人犯罪則共同審理；推廣上海租界到各通商口岸。

◆領事裁判權：
1842年的〈南京條約〉與翌年的〈五口通商章程〉，中國允許開放港口並設置租界，並依據後者享有「領事裁判權」。當年在中國享有領事裁判權的共有19國。
設置領事裁判權的原因，在中國方面看來就是列強欺壓，但在西歐各國看來就是中國司法權的不獨立與不健全，難以保障公平受審權，所以必須以本國法律審理之。這也就是為何只要出現動亂（太平天國、教案、辛亥革命等），就會增加領事裁判權範圍的原因。
1869年中英〈上海洋涇濱設官會審章程〉規定：上海租界的「會審公廨」是領事裁判權的審判機構，公廨委員由上海道遴選，但須由領事同意。審判由上海道派員會同主持。公廨管轄華人為被告之民刑案件，以及無約國洋人為被告之案件。
凡牽涉洋人案件，必須領事觀審會審，純粹華人案件則洋人不干涉。華洋互控，一方若為無領事管束之洋人，委員自行審判，但邀外國官員陪審。不服的人，可以向上海道及領事上訴。對於重大案件應移送上海縣審理，但公廨可以預審。此被外國視為一種「引渡」。

◆租界合併
租界也有合併的例子。
在上海的租界中，英、美、法三國原來預計於1854年統一租界行政，但是法國卻於1862年成立單獨的租界，於是英美兩租界於1863年9月21日正式合併為「外人租界」，並於1899年擴充為「公共租界」。
另外，在〈北京條約〉劃為通商港口的天津後，1862年給予美國的租界因為美國南北戰爭一直無法獲得政府的批准，1880年美國領事以日後有權恢復行政管理為前提，歸還租界，並由天津海關代管。1896年美國再次聲明放棄租界管理權。有趣的是，美國商人（包括領事）初來上海，都居住在英租界，並升起美國國旗。
1900年，美國租界併入英國租界。若不健忘的話，二次大戰後，英美的德國佔領區合併為「雙區」（Bizone），實在有其淵源。
出面與中國交涉與管理些租界的都是「領事」，由此，我們可以知道「領事」與商業貿易的密切關係。

◆租界收回與之後的管理模式：
收回租界，是一個民族情緒問題。但繞過此一問題，我們將會好奇其行政隸屬的問題，即回收的租界隸屬於那個部門？縣、省或中央？
一次大戰爆發後中國與德國斷交，德國將其天津、漢口的租界交由中立的荷蘭代管，北京政府不理會此舉，在頒佈〈管理津漢德國租界暫行章程〉後直接接管德租界並改為「特別區」，設立「臨時管理局」，稍後改為「特區管理局」。
一次大戰中發生俄國革命，蘇俄願意放棄租界。但蘇俄此舉將對他國的租界產生不利影響，故各國加以反對。最後，北京政府雖然透過談判收回俄租界，但中間還曾宣示「由中國代為保管，並非收回」的聲明。代為保管，意義是：代行俄國領事的職務，對租界的政務行使「監督主權」，並接管警察權，工部局仍行使一切權力。宣稱為自己的領土卻不敢收回，顯見租界的問題並不是民族情緒所稱的簡單事。最後，天津俄租界收回而改為「天津特別第三區」；漢口俄租界則為「漢口特別第二區」。
德、俄、奧等國租界回收後，是以特別區的章程來管理。雖然設置了特別區，但是原先的租借國仍保有部分特權，特別區設置「管理局」，委任局長，但是保留外僑為主的「工部局董事會」辦理自治事項，實際上的變化仍是有限的。
漢口、九江的英租界收回後，漢口租界成為稱為「第三特別區市政局」。雖說是「市政局」卻「直屬國民政府外交部」。外交部管理「國內」的領土，真是前所未聞。而英國人保有特權較少的九江租界，則在國民政府付出四萬銀元的賠償英國人九江動亂的損失後改為特別區，隸屬於「九江特別區管理局」。鎮江的工部局，則先變成鎮江市「公安局第五區署」，後改為鎮江市「公安局特別區署」。
隸屬於管理局的，有些日後轉為一般市政府組織下管理。但內政上的改隸仍引起外交風波，顯見即使回收也有一樣不簡單。
二次大戰中的1943年回收一批租界，這些回收租界並不設置「管理局」，而是直接併入各市的組織中。
在避暑地方面，收回後則設置「管理局」另行管理，或者合併在租界回收後的「管理局」下管理。

◆收回租界的代價：
租界是需要營運的，營運狀況不佳也會賠錢，所以有些租界只是名義上的存在並未有實際上的開發行為。天津的比利時租界（後來成為「天津市特別第四區」）就是營運不佳而成為包袱的例子，這種租界當然透過談判就容易回收。但即使這樣，收回也必須循著商業邏輯而面臨付出道路、自來水、電燈、碼頭等「開發成本」、保障私產。這些開發成本，有時會由當地商會出面承購，不一定必須由政府買單。
除此之外，回收租界還會遇上如何處理「永租」的問題，這又是另一個棘手的問題。

◆中國在朝鮮設置租界：
租界與租借地並不是僅有中國的專利，鄰近的日本也一樣有橫濱、築地、川口、神戶、長崎、函館等「居留地」。
中國更在自己宣稱受不平等待遇的同時給予別國「不平等待遇」：1882年，清政府與朝鮮簽訂〈中朝商民水陸貿易章程〉和〈仁川華商租界章程〉、〈釜山華商租界章程〉、〈元山華商租界章程〉，在朝鮮的仁川、釜山、元山設立了租界，用於通商貿易及駐軍，並在租界行使行政權和警察權。甲午戰爭後，朝鮮將清租界收回。今仁川唐人街即為當年仁川清租界的遺跡。

◆台灣各港埠的租界？準租界？
租界，是因為開放通商在港口有外國人居留的實際需求而來。那麼，不可能只有中國各口岸有此居留地，台灣的淡水、台南、打狗也是通商口岸，自然也少不了外人居住的區域。
1861年英國副領事於淡水辦公開始，外商便進入淡水。自1880年，外商得以合法租借土地。由於華洋雙方生活習慣不同，為便於管理，清朝政府與外國協定設立租界，將洋人居所、教堂、洋行、醫院等集中於租界區。日本據台之後，淡水雖不再為「條約港」，但日本當局仍公告淡水為「港口外僑雜居地」。此後洋人在淡水便分散在居留地的兩頭，即今淡水車站以東及紅毛城、油車口一帶。洋人當時的洋房，許多至今尚存。
除了淡水之外，由於清代曾經開放台南、高雄給外國人經商居住，所以判斷若外國人數量夠多的話，台南、高雄等地也必然有「租界」的存在。高雄應該是在打狗領事館附近的區域，而台南則可能在安平一帶。
若無正式的劃定為居留地的話，可能台灣出現的就是「準租界」的東西。

◆結論：
租界是一種國際貿易下的特殊領土地位安排，並不僅僅在中國發生。相反的，中國在聲稱受到列強強加租界的不平等待遇之時，自己也在朝鮮設置租界。顯然，不平等待遇雖有不平等之實，確有被誤解的地方。於是，我們必須以國際視野重新解釋租界與租借地。
中國有關租界與租借地的書籍，無論是否為學者所著，行文一律顯現被壓迫症候群而充滿仇恨，以致於無法以更廣的角度平心靜氣的討論這種特殊的領土安排。中國人常用「國中之國」來煽動仇外的民族情緒，事實上，正式被叫做「國中之國」最出名的是魁北克這個「特殊的社會」（distinct society）之於加拿大（請參閱拙作《放眼國際：領土地位變遷與台灣》下冊之「加拿大專章」）。其餘如賽浦路斯（英國向土耳其租）、巴拿馬運河區（美國向巴拿馬租）、蘇彝士運河（英國向埃及租）等等可以算是「國中之國」。而逐漸提升地位之「印地安保護區」之於美國聯邦政府，也同樣是「國中之國」。
國中之國，不應該是點燃民族情緒的火柴棒。
至於「永租」根本是中國農村的土地管理與移轉制度之疑，不是外人發明的欺騙手段。
那，台灣有沒有「租界」（準租界）或「租借地」？這是個有趣的提問，值得真正的專家繼續研究！〈蒙雲程兄慨允引用，特此致謝！〉